中美贸易战的美国法根源与中国的应对

作者：彭岳

本文原载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2021年第2期。受期刊推荐，现将此文摘编转发。文章摘编由《武汉大学学报（哲学社会科学版）》提供。特此说明。

随着WTO体制被边缘化，中美贸易战的美国国内法根源问题开始凸显。受国内法律和政治因素所限，美国政府基于新嵌入式自由主义、新重商主义等理念，试图将国内矛盾转嫁给贸易伙伴。随着拜登政府重拾国际多边主义，我国当前应未雨绸缪，以考虑加入CPTPP协定为契机，从增强贸易多边体制包容性的角度，认真对待相关条款，判断其可接受程度，减少未来中美贸易摩擦中美国法根源的负外部性。

2017年以来，中美贸易摩擦迅速升级为贸易战。当国际法律协调难度较大时，美国国内法制度对本国贸易政策的结构性影响将更为突出。通过探究中美贸易战的美国法根源可以发现，美国国内法存在制度错配，在很大程度上影响乃至决定了当前贸易战的目标与手段。只要相关错配继续存在，美国很可能仍会持续不断地将国内矛盾转移到国际层面。美国总统换届不会根本性地改变这一趋势，中国应做好应对美国持续挑起贸易摩擦的充分准备。

一、中美贸易战所涉美国国内措施及国际法的缺位

中美贸易战以特朗普政府层层加码关税税率和扩大征税对象为主要特征，且相关美国国内法措施越来越有直接违反WTO规则的迹象。在WTO的制度语境下，关税战更多地体现为法律战。作为参照系，WTO规则仍在发挥着不可替代的规范指引作用。

贸易法向来包括两个维度：国内法维度涉及一国对贸易的规制，国际法维度涉及对此类规制的国际协调。为稳定其收益预期或既得利益，国际贸易参与者有动力利用国际和国内法律体制，将相关预期或成果权益化。全球化市场中贸易参与者的利益之争被转化为国际法和国内法层面的法律权益之争。一旦中美间发生贸易摩擦，美国仍会首先参照WTO协定，进行所谓的法律战。随着贸易摩擦的深入与扩大，WTO协定越来越被边缘化。然而，国际法的边缘化并不意味着法律的退场。

面对国际法功能的式微，贸易利益相关者的一个自然的反应是强化现有国内法功能，要求本国采取行动，补充乃至替代国际法边缘化后留下的权力真空和制度空白。就美国而言，其三权分立制度必然影响贸易规制权的行使方式与效果。

二、美国贸易规制与调整援助立法间的制度错配

在美国三权分立制度下，贸易规制权由国会和总统分享。美国200多年来的贸易政策史可以说是一部国会与总统争夺贸易规制主导权的斗争史。在贸易规制由立法主导向行政主导的转型期间，美国国会一边授权，一边限制，但很难阻止总统权力的膨胀。20世纪80年代，美国经济内外交困为总统扩大贸易规制权提供了良机。20世纪90年代，美国完成了乌拉圭回合谈判并创建了WTO。WTO的成立再一次强化了美国贸易规制的行政主导特征。国际贸易规制的国际组织化加快了贸易政策与美国国内事项的脱钩。在20世纪末，长达200多年的美国贸易规制权限之争以行政主导而告一段落。

20世纪80年代，盛行一时的霸权稳定论将贸易视为一种零和游戏。与之不同，嵌入式自由主义认为，只要社会目标维持不变，即使霸权更迭，国际体制依然可维持不变。除了能够客观描述国际经济体制现状之外，嵌入式自由主义还具有重要的规范指导价值。即一旦承认贸易自由化需要嵌入国内社会稳定政策之中，则意味着一国在推行贸易自由化时需要考虑其对国内社会稳定的影响，反之亦然。

对于美国国会而言，嵌入式自由主义为其介入行政主导的贸易政策提供了有力的理论支撑。第一步，美国国会承认行政主导的贸易自由化，确保相关贸易协定将提高美国整体社会福利；第二步，通过立法主导的方式，制定国内经济政策和法规，以再分配的方式消除贸易自由化的不利影响。但是，嵌入式自由主义贸易理念落地需要满足两个严苛的条件：国际层面，存在一个相对稳定的国际法体制，确保贸易自由化参与方获利，同时，允许其寻求正当例外；国内层面，存在一个灵活的国内法体制，确保贸易所得的公平再分配，并根据具体情况，随时调整。

就在嵌入式自由主义理论提出并获学界赞誉之际，美国里根政府正大力推行所谓的“新自由主义政策”。该类政策对美国如何处理国际经济自由与国内社会稳定的关系造成了不良影响，并客观上形成了贸易自由化一骑绝尘、美国国内调整政策踟蹰不前的脱钩局面。

就美国贸易法而言，相关制度错配突出地体现在，立法主导型的贸易调整援助计划很难与行政部门主导的国际贸易协定谈判同步，导致贸易自由化的收益和成本不能被公平地享有和分担。究其原因，在法律层面，贸易自由化和TAA计划所受法律约束的程度不一；在政治层面，与贸易自由化议题相脱钩导致TAA计划失去了谈判平衡筹码，嵌入机制往往有名无实。随着美国国内利益团体对两步走策略及其所表征的嵌入式自由主义贸易理念失去信心，整个美国贸易体制的正当性受到质疑。

三、美国制度错配的“内病外治”方案及对中国的影响

根据嵌入式自由主义理论，随着中国崛起，必然使得当前的国际经济体制难以为继。与20世纪80年代的嵌入式自由主义贸易理念类似，应对中国崛起的新贸易理念仍旨在协调贸易自由化与国内社会稳定之间的关系，但不再采取两步走的策略，而是利用国际协定，在国际层面统一解决矛盾，此即新嵌入式自由主义。

通过细化国有企业、竞争政策和电子商务三个方面的规则，奥巴马政府主导的TPP协定在澄清WTO协定规定之余，还对缔约方提出新的要求，而将劳工标准国际化并域外适用，可减轻美国劳工面临的竞争压力，进而缓解贸易所得在美国国内分配不公平产生的社会问题。考虑到TPP协定缔约方拥有庞大市场，一时之间，中国陷入两难：或是被排除在外，或是被迫接受新的贸易规则。

特朗普就任美国总统后，中美之间的贸易摩擦从规则之争转向了结果之争。在“美国优先论”下，失业与贸易赤字构成一个问题的两面：贸易赤字之所以应该避免，是因为出口可以创造就业，而进口会消灭就业。“美国优先论”可以说是重商主义在当代的翻版。根据该逻辑，相关贸易协定的退出、修改和适用必须以美国占优而告终。随着拜登当选新一届美国总统以及《区域全面经济伙伴关系协定》的签订，国际贸易形势发生有利于中国的结构性变化，这为中美高层思考如何解决其间的贸易摩擦创造了难得的冷静期。

总结奥巴马政府和特朗普政府对外贸易策略可以发现，两者均充分利用了总统关于贸易协定和对外关系的权限，通过转嫁内部矛盾的方式缓解贸易自由化对国内社会稳定的冲击。无论是奥巴马将国内劳动政策纳入国际贸易协定，还是特朗普退出贸易协定以及滥用国家安全条款等行为均已经引起美国国内政治反弹。而从TPP协定谈判的历程以及特朗普上台之后引发的国际贸易争端来看，世界各国对于美国滥用单边主义贸易政策行为的容忍度有限。因此，受制于美国的权力分立以及国际社会的一致反对，无论是新嵌入式自由主义还是“美国优先论”，均将不可避免地走向衰落。

四、中国未来应对美国单边主义的策略

表面上，美国近期所面临的内外交困，似乎肇因于特朗普政府若干不当政策，实则是因为嵌入式自由主义与美国国内法制度难以匹配所致。如果一国不能在国内层面很好地处理贸易所得的公平分配问题，相关负面效益迟早会传递到国际合作层面。

2020年11月21日，习近平总书记在20国集团领导人第15次峰会上的讲话指出，面对复杂国际形势，世界各国应该遵循共商共建共享原则，坚持多边主义，坚持开放包容，坚持互利合作，坚持与时俱进。其中，开放包容在一定程度上回应了经济活动如何嵌入社会结构的世纪难题。

为推行开放包容的多边主义，反对美国单边主义，中国政府可在三个层次逐步递进，开展国际合作，防止美国的“内病外治”策略继续在国际层面蔓延。

第一层次，作为试探性策略，中国政府应当将WTO作为解决中美贸易摩擦的首要场所，与各国一道，促使DSB上诉机构早日恢复正常运转。

第二层次，作为防守性策略，中国政府需呼吁各成员国在国内全面落实《区域全面经济伙伴关系协定》。

第三层次，作为进攻性策略，中国政府可积极考虑加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》。

总而言之，中美贸易战是多方面因素造成的结果。美国坚守三权分立的代价是，美国社会必须承受与之相关的诸多制度不便。由于行政权和立法权难以匹配，美国国内一直不能协调好贸易自由化与社会稳定之间的关系。一旦美国政府利用其霸权地位，试图通过单边或多边方法将贸易自由化风险转嫁给其他贸易参与方，必然会引发贸易摩擦。就当前的中美贸易战，中国应认识到导致此类摩擦的美国法根源难以根本消除，美国政府采取的一系列“内病外治”措施不仅与WTO协定相抵触，还会根本阻碍多边贸易体制向着更为开放和包容的方向发展。为防止国际贸易体制依附于美国国家利益，中国政府应维护WTO制度的权威性，同时借助RCEP协定推进中国国内的贸易自由化，并针对拜登政府的贸易政策，就是否以及如何加入CPTPP持灵活开放态度。如此，国际贸易体制大致可保持其普遍性、开放性和包容性，各国依然可利用该体制推行贸易自由化的稳步发展。